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中国潜在财政危机的成因与对策

关于中国财政危机的探讨,改革二十年来一直没有停止过。从八十年代的两个比重[1]到二十世纪末对扩张性财政政策的认识,等等。焦点集中在以下几点:第一,中国是否存在着财政危机;第二,如果危机存在,程度有多大;第三,走出危机的短期政策操作和长期制度建设孰轻孰重。虽然有关的研究汗牛充栋,但令人困惑的问题并没有从根本上得以澄清,反而愈加成眼花缭乱之势。许多专家学者研究的结论差别太大,令民众无所适从,决策阶层在决策时也是摸着石头过河,给整个经济运行带来巨大的不确定性。本文从一个最基本的思路出发,力图阐明决定中国财政运行最根本的原因,并不刻意去加入没有结果的争论。

一、财政危机是否存在 

通常,判断一国的财政运行状况如何,一般采用与政府债务有关的系列指标,如债务依存度、偿债率、国债负担率、居民应债能力以及财政赤字占GDP的比重等等。在发达的市场经济国家,上述指标构成了财政宏观预警机制,指标的变化能真实地反映该国是否发生了财政危机或财政危机演化的程度。但是,这一系列指标在中国的运用将一个简单的问题复杂化了。下面将借用债务依存度这一最常用的指标来集中阐释中国的财政运行状况。  债务依存度指当年的债务收入与财政支出的比例关系,也就是说该财政年度中,政府公共支出对债务收入的依赖程度。按计算方法的不同可分为"政府财政的债务依存度"和"中央财政的债务依存度"。在我国,由于国债是由中央财政来发行、掌握和使用的,所以,使用后一种口径更具现实意义。该指标的计算公式是这样的:债务依存度=当年国债发行额/当年财政支出额。[2]如此简单的一个公式,其计算的结果,竟然使得我们在如此重大的问题上看法大相径庭。  比如1997年,有人认为中央财政债务依存度为95.92%(丛树海,1998),此为高者;低者为19%(世界银行,1998)。在这两极之间还有许多中间值,如55.61%(刘溶沧、夏杰长,1998),55.77%(高培勇,1997)等等。结论如此对立,而在判断国债规模是否合适,以及财政是否发生危机时所采用的标准又非常的统一,即按照国际通用指标--中央财政债务依存度以25-30%为安全线。如此,不同的债务依存度和统一的安全线相比,便如同事前做好了一双鞋,让不同脚码的人分别去试穿,结果非常容易判断。

债务依存度使用中的对立与统一是如何形成的呢?在债务依存度的计算公式中,分子用当年国债发行额来表示一般无疑义。[3]分歧点在于对分母--当年财政支出额的理解,这是导致对债务规模的判断各成一家的根本原因。

在中国,不同口径的财政支出规模相差很大,一般说来有下列五种。

(一)按中国统计年鉴的通常做法,财政支出就是国家预算,不包括债务还本付息支出,并且将对国有企业的亏损补贴冲减国家预算收入。记为A。
(二)因为中国的债务收入在很大程度上是用来偿还旧债的,所以财政支出还应在A的基础上加上债务的还本付息。记为B。
(三)按照国际货币基金组织的标准,政府所掌握的全部公共支出都应列为财政支出,则在B的基础上加入财政国有企业亏损补贴。记为C。
(四)按照预算完整性的基本要求,将政府预算内外支出都列为财政支出,则在C的基础上再加上预算外财政支出。记为D。
(五)按照世界银行的标准,将所有具有财政支出性质的公共资金流都认定为财政支出,则该范围还应包括D和银行系统的政策性贷款部分。记为E。

从理论上讲,应该将政府的全部支出都列为财政支出,但由于技术上难以做到,因此,政府许多支出项目,如在体制外循环的"小金库"支出,则不能计算在内。  从A到E,财政支出相差非常大。1995年政府公布的财政支出和中央财政支出分别为6823.72亿元和1995.39亿元,而世界银行认为的数据分别为15013.27亿元和7924.85亿元。当年的国债发行额为1549.76亿元,相应的中央财政债务依存度为77.67和19.56。

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中国潜在财政危机的成因与对策

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