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现代财政国库管理制度理论与实践
一、现代财政国库管理制度的主要内容

  研究现代财政国库管理制度,首先要搞清楚什么是现代财政国库管理制度,其职能定位、主要内容和基本特征有哪些。

  (一)现代财政国库的职能定位。

  目前国际上对国库职能的定位,一般采用国际货币基金组织(if)的定义,即国库不单是指国家金库,更重要的是指财政代表政府控制预算执行,保管政府资产和负债的一系列管理职能。国际货币基金组织的这一定义,从本质上将现代财政国库管理制度与传统意义上的国库区别开来,赋予了现代国库管理更为丰富的内涵。主要体现为:第一,财政国库是财政部门受政府委托、代表政府履行职能的一种体现;第二,财政国库不是简单意义上的国库资金收支操作,而是一系列管理职能的集中体现;第三,财政国库重在控制预算执行,要保证财政资金收支严格按照部门预算规定执行;第四,财政部门要对政府资产和负债实施管理,要提高政府资产和负债的管理效率。财政国库职能定位的上述四方面内涵,代表着当前各国现代财政国库管理的发展方向,也是丰富与完善现代财政国库职能的基础。

  (二)现代财政国库管理制度的主要内容。

  基于现代财政国库重在“管理”詹静涛的职能定位,国际上又将现代财政国库管理制度称为“国库单一账户制度(tsa)”,美国称为“合并资金账户”制度。不管具体名称如何,从主要内容上看,现代财政国库管理制度是以国库单一账户为基础,资金缴拨以国库集中收付为主要方式的财政资金管理制度,主要包括国库集中收付制度、政府采购制度、国债与国库现金管理制度三个组成部分。

  (三)现代财政国库管理制度的基本特征。

  对现代财政国库管理制度的基本特征,国际上基本形成了共识,这就是以国际货币基金组织为代表的标准,即:效益、透明、监控。

  所谓效益,是指提高财政资金效益和运行效率。主要体现在三个方面:一是通过制度设计,简化资金收付流程,减少资金收付中间环节,提高财政资金入库效率和支付效率。二是通过高效管理国库现金流量,使国库资金保值增值,提高国库资金使用效益。三是通过国库资金调度与短期国债发行的有机结合,降低国债筹资成本,提高国债发行效益。

  所谓透明,就是提高透明度,政府财政收支活动向纳税人、社会公众透明。政府是受全体纳税人委托管理政府资产和资源,因此政府有责任向纳税人披露履行受托责任情况,包括政府资产负债等财务状况、政府运营情况和宏观经济运行情况。就我国而盲,重要的是提高财政资金收支过程中的透明度,以促进政府公共服务的市场化发展,让每一笔钱都花在“阳光”下。

  所谓监控,是指对预算执行进行控制和监督。通过制度设计和利用现代信息网络系统,对所有财政资金的收付活动进行动态监控,对违规或不规范操作进行及时核查处理,强化预算执行,保证财政资金支付使用的安全性、规范性和有效性。我国实行国库集中收付制度后,建立了预算执行的动态监控系统,财政部门可以实时监控到财政资金的具体活动情况,每一笔资金活动的详细信息,都在财政部门的视野之内。系统不仅能够实时提供上述信息,而且对违规或不规范活动进行预算,及时发现疑点和问题,重大问题立即核查,能够在较短的时间内纠正或解决。

  二、现代财政国库的理论基础及其应用

  建立现代财政国库管理制度,是财政管理制度的一次重大创新。研究这一制度创新的理论基础,有助于我们更好地理解现代财政国库管理制度,更好地推进改革工作。结合当代经济学的最新研究成果,建立现代财政国库管理制度主要有四大理论基础:一是公共财政理论。二是委托——代理理论与信息不对称理论。三是博弈理论。四是新制度经济学中的制度变迁理论。

  (一)公共财政理论及其应用。

  公共财政理论是建立现代财政国库管理制度的基础性理论。公共财政理论的前提,是要明确界定政府与市场关系。也就是说,公共财政的第一层含义,是在明确政府与市场关系基础上界定财政职能,财政应该做什么,不应该做什么,要认识清楚。财政要有所为,有所不为。凡是市场机制能够有效解决的,财政就不能“越位”;对满足社会需要必须由政府提供的公共服务,财政就不能“缺位”。这是第一层面的问题,又称为功能型公共财政。在此基础上,公共财政还有如何更好地实现这些职能的问题,这就是第二个层面的问题,即要用公共管理的办法管理财政,确保财政资金使用中的公开、透明,保证财政资金的高效使用。从这一层面上理解的公共财政,又称为管理型公共财政。一般来讲,预算资金分配属于功能型公共财政范畴,预算执行属于管理型公共财政的范畴,预算执行管理基于预算资金分配又影响或反作用于预算资金分配。以预算执行管理为核心的现代财政国库管理制度是构建公共财政管理框架的重要组成部分。

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现代财政国库管理制度理论与实践

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